Taiwan Today

Das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) aus dem Jahr 1982, das am 16. November 1994 in Kraft trat, definiert die Rechte und Pflichten von Ländern im Hinblick auf ihre Nutzung der Meere und erlässt Richtlinien für kommerzielle Aktivität, Umweltschutz und Verwaltung von Meeres-Naturschätzen. Im Einklang mit den Standards des Übereinkommens haben Länder rund um den Erdball ihre Meerespolitik gestaltet oder überarbeitet, um das Ziel zu erreichen, Ozeanressourcen auf nachhaltige Weise zu bewirtschaften.

Die Republik China, deren Territorium vom Meer umgeben ist, ist eine typische Meeresnation mit reichen Ozeanschätzen. Das von 1949 bis 1987 geltende Kriegsrecht hielt indes die meisten Taiwaner davon ab, diese Ressourcen voll zu nutzen, weil von den Uferlinien des Landes große Teile zu Militärsperrzonen erklärt worden waren. Diesen Beschränkungen lagen verständliche Erwägungen über nationale Sicherheit zugrunde, wenn man den Zustand der Beziehungen mit Festlandchina und die daraus entstehenden Befürchtungen einer drohenden Invasion bedenkt. Die unbeabsichtigte Folge der Beschränkungen war, dass die Menschen nicht nur physisch, sondern auch psychologisch vom Meer ferngehalten wurden. Nach den Worten von Nien-tsu Alfred Hu, Direktor des Zentrums für Meerespolitikstudien der National Sun Yat-sen University (NSYSU) im südtaiwanischen Kaohsiung, wurde es den Menschen durch das Kriegsrecht verwehrt, die Möglichkeiten des Ozeans zu erkunden, außer Jenen, die beruflich mit Fischerei und Reederei zu tun hatten, und außerdem wurde die Entstehung einer Identität verhindert, zu der das Gefühl gehörte, Bürger eines Ozean-Anrainerstaates zu sein.

Beschränkungen für Besuche in den Küstenzonen wurde nach Ende des Kriegsrechts und Nachlassen der Spannungen über die Taiwanstraße aufgehoben, daneben wurden andere politische Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Meer vorgeschlagen und angepasst. Als die Zentralregierung das Gesetz über territoriale Gewässer und die Anschlusszone der Republik China entwarf und verfügte, bezog sie sich auf UNCLOS-Standards und verfuhr ähnlich beim Gesetz über die Exklusive Wirtschaftszone und das Kontinentalschelf der Republik China, die beide im Jahr 1998 verkündet wurden. „Durch die Definierung von Taiwans Meeres-Territoriums boten die beiden Gesetze die Grundlage für alle nachfolgenden Meeres-Bestimmungen und diesbezüglichen politischen Konzepte“, urteilt Hu, der an der Formulierung beider Gesetze beteiligt war.

Eine wichtige administrative Anpassung erfolgte im Jahr 2000, als die Kriegsmarine der Republik China die Verantwortung für die Kontrolle und Sicherung der Küstengebiete, Häfen und Wasserfahrzeuge der neu gegründeten Küstenwachenverwaltung (Coast Guard Administration, CGA) übertrug. Oberflächlich erschien dies lediglich als Transfer von Zuständigkeit von einer Regierungsbehörde auf eine andere, doch gab es eine politische und demokratische Bedeutung, die Befugnis von den Streitkräften auf Ordnungskräfte zu übertragen, die von einer gewählten Regierung geleitet wurden. „Durch diesen Schritt wurde Taiwan eines der wenigen modernen Länder der Welt, die zur See Militär- und Ordnungskräfte getrennt unterhalten“, prahlt der Parlamentsabgeordnete Chiau Wen-yan (邱文彥).

Die Konferenz über die nationale Meerespolitik an der NSYSU war ein weiteres bedeutendes Ereignis des Jahres 1998. „Die Konferenz war Taiwans Antwort darauf, dass die Vereinten Nationen (United Nations, UN) 1998 zum internationalen Jahr des Ozeans erklärt hatten“, berichtet Hu. „Wichtiger war, dass Taiwan mit der Konferenz erstmals eine umfassende Überprüfung der nationalen Meerespolitik durchgeführt hat.“ Die bei der Konferenz erzielten Ergebnisse wurden zusammengefasst und 2001 als Ozean-Weißbuch veröffentlicht, in dem es heißt, die Republik China sei eine Ozean-Nation, deren Existenz und Entwicklung sich auf das Meer stütze.

Im Jahr 2004 wurde der Rat für Förderung von Meeresangelegenheiten im Exekutiv Yuan (行政院) — also Taiwans Regierungskabinett oder Ministerrat — ins Leben gerufen und später in Arbeitsgruppe für Meeresangelegenheiten umbenannt. Die Arbeitsgruppe, die derzeit vom Vizepremier der Republik China geleitet wird, besteht aus Experten und Beamten aus einschlägigen Behörden, und sie dient als Koordinator zwischen Ministerien bei Meeresangelegenheiten.

Die Arbeitsgruppe entwarf alsbald die Richtlinien für Nationale Meerespolitik, welche die Grundlage beim Streben der Regierung der Republik China bilden, „eine gesunde Meeres-Umwelt, sichere Aktivitäten auf dem Meer und blühende Ozean-Gewerbe“ zustande zu bringen, wie es in den Richtlinien heißt, und man fügte hinzu, das allgemeine Ziel sei, Taiwan „in einen umweltfreundlichen, sicheren und blühenden Ozean-Staat“ umzuwandeln. Als die Regierung das Ozeanpolitik-Weißbuch entwarf, das 2006 veröffentlicht wurde und politische Richtungen festlegt (darunter Schutz von Meeresrechten, Intensivierung der Umsetzung von Meeresgesetzen, Aufrechterhaltung von Meeressicherheit, Schutz der Meeres-Ökologie, Entwicklung von Ozeangewerben, Förderung von Meereskultur und Verbesserung von wissenschaftlichen Meeresstudien), überarbeitete sie das Weißbuch von 2001 und griff auf die Richtlinien zurück. Chiau merkt an, das Weißbuch von 2006 sei zwar nicht perfekt, doch die Überarbeitung sei im Einklang mit einem integrierten Schema für Entwicklung einer Ozean-Nation gestaltet worden und lege klare und umfassende Politikziele fest.

Mehrere Regierungsbehörden haben auf der Grundlage des Weißbuches von 2006 ihre eigenen Dokumente über Meerespolitik vorgestellt. Der Nationale Sicherheitsrat zum Beispiel nahm in seinen Bericht zu nationaler Sicherheit 2006 auch maritime Aspekte auf. Der CGA wiederum legte im Juli 2007 das Küstenwachen-Weißbuch vor, um seine Kernaufgaben der Aufsicht über Meeresangelegenheiten, Aufrechterhaltung der Gesetze auf See und Meeresdienste detailliert zu formulieren. Das Bildungsministerium gab im August 2007 das Weißbuch für Meeres-Bildungspolitik heraus, um Entwicklungsziele und Strategien für Bildung in Bezug auf Meeresangelegenheiten in Taiwan zu definieren. Hu erkennt an, dass die politischen Hilfsmittel sowohl quantitativ als auch hinsichtlich ihrer Tiefe recht beschränkt seien, doch diese Beschränkungen spiegelten den Umstand wider, dass Meeresangelegenheiten ein weites Thema mit einem breitgefächerten Spektrum von Unterthemen sind, für die verschiedene Regierungsbehörden zuständig sind.

Unterschiedliche Richtungen

Geteilt werden Hus Ansichten von Kao Shih-ming, einem Wissenschaftler am Institut für Meeresschätzeverwaltung der National Taiwan Ocean University (NTOU) in der nordtaiwanischen Hafenstadt Keelung. „Die verstreute Zuständigkeit verschiedener Behörden führt zu einer Situation, in der Behörden verschiedene Richtungen verfolgen könnten“, warnt Kao. „Ein anderes Problem ist, dass Sachfragen innerhalb einer Behörde an den Rand gedrängt werden und nicht die gebührende Aufmerksamkeit erfahren könnten.“

Zwischen 2000 und 2008 war „der Aufbau einer Meeres-Nation“ eine der politischen Säulen der Demokratischen Progressiven Partei (DPP), der damaligen Regierungspartei. Als Ma Ying-jeou (馬英九) 2008 zum Staatspräsidenten der Republik China gewählt wurde, regte er an, die Parole „eine blaue Revolution schaffen und nach Wohlstand aus dem Meer streben“ zur Richtung der Meerespolitik des Landes zu machen. „Wir müssen von unserer ,Landmacht‘-Mentalität wegkommen und Taiwan zu einer Kombination der besten Merkmale machen, die das Land und das Meer zu bieten haben“, heißt es im Strategie-Standpunkt des Präsidialamtes, in dem die Sichtweise des Präsidenten für die Regierung erläutert wird. Gemeinsam mit dem Schutz der Ökosysteme und der Stärkung des Bewusstseins für die maritime Lage, Bildung und Identität in dem Zusammenhang ruft ein weiteres Schlüsselelement der Strategie des Staatsoberhauptes dazu auf, die nationalen Interessen durch eine Zusammenfassung der Zuständigkeit für Meeresangelegenheiten zu wahren.

Tatsächlich gab es im Laufe der Jahre zahlreiche Appelle für die Einrichtung eines Ministeriums für Meeresangelegenheiten, und im Jahr 2009 schien sich genau dafür eine gute Gelegenheit zu bieten, als der Exekutiv-Yuan die nächste Phase des Umbaus der Zentralregierung zu erörtern begann. Während der Beratungen wurde das zunächst vorgeschlagene Meeresangelegenheiten-Ministerium zu einem Rat herabgestuft, der sich lediglich mit politischer Koordination und Integration zu befassen hatte.

Als Rat wäre die neue Meeres-Behörde nach Hus Ansicht wohl nicht so effizient. „Tatsache ist, dass das Recht der Republik China schlicht und einfach anderen Regierungsbehörden Kontrolle über bestimmte maritime Funktionen gewährt und dazu das erforderliche Personal und Budget, um diese Funktionen auszufüllen“, sagt er. „Es ist unsicher, wie groß die Befugnisse dieses Rates bei politischer Koordination und Integration wären, wenn er nicht mehr substanzielle Autorität besäße.“

Damit meint Hu nicht unbedingt, dass es besser wäre, wenn es eine riesige Behörde gäbe, die sich um alles kümmerte, was mit Meeres-Angelegenheiten zu tun hätte. Mit ausreichenden Ressourcen und Befugnissen könnte ein stärker zielgerichteter Rat nach seiner Überzeugung trefflich als politisches und entscheidungsfindendes Organ auf der höchsten Ebene funktionieren. Als Beispiel nennt er den Rat für Festlandangelegenheiten (Mainland Affairs Council, MAC) und bemerkt, zwar würden einige Aspekte der Festlandangelegenheiten von verschiedenen Regierungsbehörden der Republik China behandelt, doch sei der MAC zuständig dafür, die allgemeine politische Richtung festzulegen, und er habe in allen damit zusammenhängenden Dingen das letzte Wort. „Es mag viele Beteiligte geben, aber die Gestaltung der politischen Richtung sollte an einer Stelle liegen“, empfiehlt er. „Es ist schwierig, eine Kernideologie umzusetzen, wenn ein Dutzend Behörden, die Aspekte von Meeresangelegenheiten umsetzen, jeweils ihre eigene politische Linie entwerfen.“

Obwohl das Gesetz, mit dem der Rat für Meeresangelegenheiten eingerichtet werden soll, noch vom Legislativ-Yuan (立法院) — also Taiwans Parlament — verabschiedet werden muss, hat die Regierung bei einigen anderen maritimen Dingen Fortschritte erzielt, besonders bei der Zusammenarbeit mit Nachbarländern zur Entwicklung von Meeres-Ressourcen. Auf der Grundlage von UNCLOS-Klauseln schlug Präsident Ma im August 2012 die Friedensinitiative Ostchinesisches Meer (East China Sea Peace Initiative, ECSPI) vor, bei der es um den Streit über die Diaoyutai-Inseln (釣魚臺列嶼) geht, eine Gruppe unbewohnter Inseln im Ostchinesischen Meer, die zum Territorium der Republik China gehören, aber auch von den Regierungen Japans und Festlandchinas beansprucht werden. ECSPI basiert auf dem Gedankengang, dass Souveränität zwar nicht teilbar ist, Naturschätze dagegen geteilt werden können. Die Initiative drängt alle Beteiligten, den Dialog aufrechtzuerhalten, das internationale Recht zu beachten, von Aggressionen abzusehen und Souveränitäts-Streitigkeiten beiseitezustellen, während gleichzeitig ein Mechanismus für gemeinsame Erforschung und Entwicklung von Naturschätzen aufgebaut werden soll.

Kontroversen beenden

Acht Monate, nachdem ECSPI angeregt worden war, unterzeichneten Taiwans Verband für ostasiatische Beziehungen (Association of East Asian Relations, AEAR) und Japans Austauschverband (Interchange Association) in Taipeh ein Fischereiabkommen. Das Abkommen war nötig geworden, weil die Diaoyutais sich an einem Punkt befinden, wo sich die exklusiven Wirtschaftszonen (Exclusive Economic Zone, EEZ) beider Länder überlappen. Die Übereinkunft beendete nicht nur den Streit darüber, wo Fischerei stattfinden darf, sondern sah auch die Einrichtung eines taiwanisch-japanischen Komitees vor, das als permanenter Mechanismus für Beratungen über Fischereifragen dient. Außerdem ist der Vertrag ein gutes Beispiel für den Geist von ECSPI, weil er Taipeh und Tokyo erlaubt, sich auf gemeinsame Ressourcenentwicklung und andere Bereiche von gegenseitigem Interesse zu konzentrieren, wogegen der Souveränitätsstreit hintangestellt wird.

Vor der Unterzeichnung des Fischereiabkommens wurden viele Zweifel an der Wirksamkeit von ECSPI geäußert, weil Taipeh und Tokyo seit 1996 Dutzende von Verhandlungsrunden über die Diaoyutais absolviert hatten, ohne viel Fortschritt zu erreichen. „Die Unterzeichnung des Fischereiabkommens zwischen Taiwan und Japan führt vor, dass die Friedensinitiative ein Werkzeug bietet, das für beide Parteien annehmbar ist“, lobt Wu Ming-yen, Wissenschaftler an der Nationalen Politikstiftung, einer Denkfabrik in Taipeh. „Den Zwist über Souveränität beiseitezustellen und sich auf Naturschätze und die Rechte der Fischer zu konzentrieren ist die praktischste Methode, mit einer so schwierigen Lage umzugehen.“

Die ECSPI soll, wie Ma bei mehreren Anlässen erläuterte, eine Lösung für alle Beteiligten einschließlich Festlandchina bieten. Während Festlandchina keinerlei Absicht bekundete, sich Taiwans und Japans Gesprächen über die Diaoyutais anzuschließen, wurden die Prinzipien der Friedensinitiative bei Taiwans Fischereigesprächen mit den Philippinen ebenfalls angewandt; auch bei den EEZs von Taiwan und den Philippinen gibt es Überschneidungen. Nach einer Vorbereitungskonferenz im Juni 2013 führten Taipeh und Manila im Oktober vergangenen Jahres weitere Fischereiverhandlungen durch und erzielten in mehreren Sachfragen Übereinstimmung. Nach Auskunft des Außenministeriums der Republik China einigten sich die beiden Länder bei jenem Treffen darauf, ein Notfall-Benachrichtigungssystem für Fischerei-Zwischenfälle aufzubauen, außerdem soll ein Benachrichtigungs-Mechanismus für Rechtsvollzug-Maßnahmen, direkte Hotline-Telefonverbindungen und im Falle zukünftiger Festnahmen ein Sofort-Freigabeverfahren für Boote und Besatzungen geschaffen werden.

Bei einem Friedensforum Ostchinesisches Meer, das im August 2013 in Taipeh stattfand, beschrieb Richard C. Bush, Direktor des Zentrums für Ostasien-Politikstudien der Brookings Institution in Washington und ehemaliger Vorsitzender des Amerikanischen Instituts in Taiwan, ECSPI als konstruktiven Ansatz für komplizierte Dispute in der Region. „Das Fischereiabkommen zwischen Taiwan und Japan führt auf konkrete Weise vor, wo Länder, zwischen denen ein Konflikt vorliegt, sozusagen die Spielregeln in einer Weise ändern können, welche die Spannungen vermindert und allen nützt“, warb er.

Viele Jahre lang hatten die Spannungen über die Taiwanstraße und das Kriegsrecht zur Folge, dass den Taiwanern im Großen und Ganzen der Zugang zur Meeresküste verwehrt blieb. Seit dem Ende jener Ära erkennen politische Entscheidungsträger zunehmend an, dass für einen im Meer gelegenen Staat wie Taiwan der Ozean ein Wirtschaftsgut, eine Gelegenheit und eine Verantwortung darstellt. Taiwan hat gelernt, sich mit den Nachbarländern über die Ausübung seiner Rechte unter UNCLOS zu verständigen, in der Öffentlichkeit ist das Bewusstsein darüber gewachsen, dass man sich als Bürger eines Ozeanstaates betrachten kann, und es wurden Gesetze und Bestimmungen erlassen, um dafür zu sorgen, dass Meeresressourcen auf nachhaltige Weise erschlossen werden. Im politischen Konzept von Präsident Ma heißt es: „Selbst während wir Maßnahmen ergreifen, um wirksamen Schutz der Ökologie zu gewährleisten, wird die Regierung unbedingt die Absicht verfolgen, Beschränkungen für Betätigung und Entwicklung im Küstenbereich zu lockern, damit Taiwan wirklich und wahrhaftig eine blaue Revolution schaffen und nach Wohlstand aus dem Ozean streben kann.“

(Deutsch von Tilman Aretz)