Es war wie ein Blitz aus heiterem Himmel, als Washington 1979 der Regierung der Republik China in Taipei die diplomatische Anerkennung entzog und statt dessen mit dem kommunistischen Regime in Peking Botschafter austauschte. Die meisten Menschen in Taiwan hatten damals das Gefühl, daß die Vereinigten Staaten von Amerika die Republik China, ihren langjährigen Weggefährten, schändlich im Stich gelassen hätten. Aber auch in den USA selbst rief die Entscheidung Zweifel hervor, besonders bei Kongreßmitgliedern und der Prominenz. Der Schock und die Wut der Bürger in der Republik China auf Taiwan entluden sich in Protesten und Briefen an die Carter-Administration. Der Kongreß der USA griff in die Kontroverse ein, indem er das vom damaligen Präsidenten Jimmy Carter vorgelegte Gesetz "Omnibus Bill" abschmetterte und die Formulierung des TRA durch Diskussionen, Debatten und Resolutionen in die eigenen Hände nahm.
"Das TRA ist das Ergebnis der Unzufriedenheit des US-Kongresses", kommentiert der inoffizielle Botschafter der Republik China in den USA, Loh I-cheng, der 1979 den Posten des Informationsdirektors der Republik China in Washington bekleidete. "Zunächst einmal wollten Kongreßmitglieder wissen, warum Carter die drei Vorbedingungen von Deng Xiaoping so schnell akzeptiert hatte. Dieser Schritt Carters hatte das seit sieben Jahren unveränderte Beharren der vorherigen Präsidenten Nixon und Ford auf bestimmten US-Prinzipien bedeutungslos gemacht. Zweitens sind die USA immer noch ein anständiges Land. Das TRA ist eine Abschwächung von Carters leichtsinniger Entscheidung und soll den Schaden seiner Handlungen gegenüber Taiwan begrenzen."
Seit dem 10. April 1979 ist das TRA der gesetzliche Rahmen für die Beziehungen zwischen den USA und der Republik China. Die bilateralen Beziehungen und der Austausch haben sich im Laufe der Jahre intensiviert, und der zwanzigste Jahrestag des Inkrafttretens des Gesetzes bietet der Republik China den passenden Zeitpunkt, über die vergangenen Jahre nachzudenken und härter für eine bessere Zukunft zu arbeiten. Nach Lohs Ansicht hängen gute internationale Beziehungen eher von der Aufrichtigkeit und dem Engagement der beteiligten Partner ab, egal ob vorher Verträge geschlossen oder Gesetze formuliert wurden oder nicht. In jedem Fall hat jedes Land eigene nationale Interessen, denen es zu folgen und die es zu schützen gilt.
Wurde das TRA denn auch wie vorgesehen umgesetzt? Joanne Jaw-ling Chang, Wissenschaftlerin am Institut für Europäische und Amerikanische Studien der Academia Sinica, hat im Hinblick auf das TRA gemischte Gefühle. "Es behandelt zwar jeden Aspekt der bilateralen Beziehungen mit Ausnahme des politischen Aspekts, aber es ist inoffiziell", kritisiert sie. "Andererseits hat das TRA Taiwan ein friedliches und stabiles Umfeld für die wirtschaftliche und politische Entwicklung ermöglicht. Die Sicherheitsgarantie im TRA dient auch als eine Art von Sicherheitsnetz für die Menschen in Taiwan."
Bau Tzong-ho, Dekan der Abteilung für Politikwissenschaft an der National Taiwan University (NTU), teilt Changs Ansicht. "Der im Dezember 1954 geschlossene Sino-Amerikanische Vertrag über gegenseitige Verteidigung erlosch nach dem Seitenwechsel der Amerikaner, aber das TRA sieht vor, daß die Vereinigten Staaten nach entsprechenden verfassungsgemäßen Verfahren Maßnahmen ergreifen, wenn das chinesische Festland mit anderen als 'friedlichen Mitteln' die Taiwanfrage zu lösen versucht und Frieden und Stabilität im Westpazifik gefährdet. In dem Gesetzesabschnitt wird zwar nicht explizit ausgeführt, welcher Art die zu ergreifenden Maßnahmen sein sollen, aber er hat bereits in einem gewissen Ausmaß die Erwartungen und das Engagement der USA für Frieden und Stabilität in der Region gezeigt."
David S. Chou, Professor an der Abteilung für Diplomatie der National Chengchi University in Taipei, betrachtet die Sicherheitsfrage von einem regionalen Standpunkt aus. Er macht auf die Klausel im TRA aufmerksam, nach der Washington Taiwan mit Defensivwaffen versorgen will. "Es gibt hier zwar Unzufriedenheit über die Qualität und Quantität der von den Amerikanern gelieferten Waffen, aber zumindest gewährleisten diese Waffen das militärische Gleichgewicht am Rande des Westpazifiks."
In der Frage der Sicherheit Taiwans lobt auch Shaw Yu-ming, stellvertretender Generalsekretär der Regierungspartei Kuomintang (KMT) und früher Direktor des Instituts für Internationale Beziehungen, das TRA als effektiv und flexibel. "Im Abschnitt 3a des TRA heißt es: 'Die Vereinigten Staaten stellen Taiwan Verteidigungsmittel und -leistungen in einem Umfang zur Verfügung, wie es für die Aufrechterhaltung einer ausreichenden Selbstverteidigung Taiwans notwendig ist.'" zitiert Shaw. Wie groß ist jedoch dieser "Umfang", und was genau ist "notwendig"? "Das hängt von unseren realen Beziehungen mit den USA ab", antwortet Shaw. "Wieso hat 1992 der damalige US-Präsident George Bush beschlossen, 150 Kampfflugzeuge vom Typ F-16 an uns zu verkaufen? Weil seiner Meinung nach das militärische Gleichgewicht in der Taiwanstraße gestört war. Bushs Beschluß stand zwar nicht im Einklang mit dem von Washington und Peking am 17. August 1982 gemeinsam unterzeichneten Kommuniqué, aber er wies darauf hin, daß die F-16-Jets als Defensivflugzeuge ausgelegt waren." Prof. Chou stimmt dem zu. "Bush begründete seinen Schritt damit, daß die älteren Maschinen vom Typ F-5E -- die 1992 das Rückgrat der Luftwaffe der Republik China bildeten -- in den USA nicht mehr gebaut wurden und daher auch keine Ersatzteile mehr geliefert werden konnten."
Der Funktionär der Regierungspartei führt die Raketenkrise in der Taiwanstraße des Jahres 1996 als Beispiel für die Anwendung des TRA an. "Früher war man sich in Peking nie ganz sicher, wie energisch das TRA angewandt werden würde, daher versuchten es die Kommunisten mit Manövern in der Nähe von Taiwan. Davor waren sich die USA nicht klar, wie sie das TRA anwenden sollten, weil bis dahin nichts Besonderes passiert war. Im Krisenfall stellen die Amerikaner sich dem Problem und handeln im Einklang mit dem TRA. Ich denke, daß alle drei Seiten -- Taipei, Washington und Peking -- etwas aus dieser Erfahrung gelernt haben."
Nach Ansicht von Chang gab es für dieses US-amerikanische Bundesgesetz jedoch auch Rückschläge: "Der erste war das gemeinsame Kommuniqué vom August 1982. Laut TRA haben der US-Präsident und der Kongreß gemeinsam das Recht, über die Qualität und Quantität von Waffenverkäufen nach Taiwan zu entscheiden. Grundlage für diese Entscheidung sind Taiwans Bedürfnisse und die Frage, ob die US-Regierung unsere Anfragen für angemessen und ausreichend hält. Das chinesische Festland soll bei der Entscheidungsfindung kein Faktor sein. Mit dem Kommuniqué von 1982 dagegen hat Peking versucht, die Quantität der Waffenlieferungen schrittweise zu senken und die Qualität unter das Niveau von 1982 zu drücken."
Die 1994 veröffentlichte "Übersicht über die Taiwanpolitik" bedeutete den zweiten Rückschlag. Chang erklärt dazu: "Hochrangige Regierungsvertreter der Republik China, darunter der Präsident, Vizepräsident, Premierminister und Vizepremier, dürfen gemäß diesem Papier nur zur Durchreise in die Vereinigten Staaten einreisen. In der Vergangenheit konnten unser Vizepräsident und Premierminister als Privatleute die USA besuchen, wobei jeder Fall gesondert behandelt wurde. Zwar hat der US-Kongreß diese administrative Maßnahme 1995 wieder rückgängig gemacht und auf diese Weise die Privatreise von Präsident Lee Teng-hui zur Cornell-Universität ermöglicht, aber Peking reagierte darauf mit mehreren Raketentests 1995 und 1996."
Der dritte Rückschlag war in Changs Augen Präsident Clintons Erklärung mit den "Drei Nein" nach seinem Gipfeltreffen mit Jiang Zemin, dem Präsidenten der VR China, Ende Juni 1998. Chang dazu: "Das TRA ist nicht als 'eine Grundlage für die Verweigerung oder den Entzug der ständigen Mitgliedschaft Taiwans in einer internationalen finanziellen Institution oder in sonstigen internationalen Gremien' vorgesehen, aber Clintons drittes Nein -- daß nach Ansicht der Vereinigten Staaten Tai wan ,nicht Mitglied in einer Organisation sein sollte, für deren Mitgliedschaft staatliche Souveränität eine verbindliche Voraussetzung ist' -- widerspricht dem Geist des TRA."
Trotzdem hat nach Shaws Beobachtung Clintons Erklärung nicht den von Peking gewünschten Effekt gehabt. "Festlandchina kann zwar nun behaupten, daß die Beziehungen zwischen der VR China und den USA auf den drei gemeinsamen Kommuniqués und Clintons Erklärung mit den drei Nein beruhen, aber die Bedeutung der drei Nein ist begrenzt. Rußland hat erklärt, keine Waffen an Taiwan verkaufen zu wollen, aber Japan hat das dritte Nein zurückgewiesen -- das Nein über Taiwans internationale Beteiligung."
Taiwans demokratische Errungenschaften können ein Vorbild und Katalysator für politische Reformen auf dem Festland werden.
Chang empfiehlt der Regierung der Republik China im Umgang mit den Vereinigten Staaten Besonnenheit, denn die Reaktionen und Folgen kann man nur schwer voraussagen. "Als wir im Jahre 1981 Flugzeuge vom Typ FX kaufen wollten, bekamen wir später statt dessen das Kommuniqué vom 17. August präsentiert. Als wir uns 1994 für den USA-Besuch von Präsident Lee Teng-hui einsetzten, wurden wir anschließend neuen Beschränkungen in Form der 'Übersicht über die Taiwanpolitik' unterworfen. Und unsere Kampagne für die Wiederaufnahme der Republik China in die UNO war in gewisser Weise wohl auch mit ein Grund für Clintons Erklärung, die eine Umkehr für Washington schwierig macht." Damit so etwas nicht noch einmal geschieht, drängt Chang die Regierungsbeamten der Republik China, ihre Absichten erst dann bekanntzugeben, wenn die Zeit dafür reif ist.
Prof. Bau wiederum weist darauf hin, daß Clintons Erklärung der Nicht-Unterstützung "zweier Chinas" oder "eines Chinas, eines Taiwans" mit der Politik der Regierung der Republik China durchaus im Einklang steht. Loh betont, daß diese Erklärung auch eine indirekte Warnung an die für eine staatliche Unabhängigkeit Taiwans eintretende Oppositionspartei DPP (Demokratische Progressive Partei) darstellt. " Die DPP braucht demnach nicht auf militärischen Beistand der USA zu hoffen, wenn sie einseitig die Unabhängigkeit erklärt", warnt Loh -- denn ein solcher Schritt erhöht die Gefahr einer militärischen Reaktion des Festlandes.
Im März dieses Jahres besuchte der frühere US-Präsident Jimmy Carter erstmals Taiwan und erregte dort mit seinen Äußerungen bei der Öffentlichkeit großes Aufsehen: Zur Verteidigung seines damaligen Beschlusses des Seitenwechsels behauptete er, dieser Beschluß und seine Unterschrift unter dem TRA hätten die erfolgreiche Entwicklung Taiwans gefördert. Chou hält Carters Rechtfertigungsversuch hingegen für unlogisch. "Was Taiwan bisher erreicht hat, hat nichts mit dem TRA zu tun, sondern ist einzig und allein auf die Anstrengungen unserer Bürger zurückzuführen", korrigiert er. Das sieht auch Chang so, und bei einer Veranstaltung zum zwanzigsten Jahrestag des TRA schlug sie vor: "Wenn der Entzug der Anerkennung zu Demokratie und Wohlstand führt, dann könnte man das doch mal bei der VR China versuchen."
Shaw drückt den Sachverhalt etwas diplomatischer aus. "Carters Erklärung ist zum Teil zutreffend", glaubt er. "Mit dem TRA haben die USA friedliche äußere Bedingungen ermöglicht. Der Drang nach politischer Demokratisierung, wirtschaftlicher Liberalisierung und sozialer Offenheit entspringt dagegen unserer inneren Motivation und Entschlossenheit." Zustimmend bemerkt Bau, daß das TRA eine stabilisierende Wirkung hat. "Eine direkte Korrelation zwischen dem TRA und Taiwans gegenwärtigem Zustand läßt sich aber nicht feststellen."
Der schwerwiegendste Schwachpunkt des TRA ist nach Lohs Analyse, daß Taiwans internationaler Charakter darin nicht definiert ist. "Das TRA hat eine Lüge und einen Mythos geschaffen, nämlich daß Taiwan zwar ein Volk, aber keine Regierung habe. Wie kann denn das sein?" Bau widerspricht Loh in diesem Punkt mit einem Hinweis auf den Wortlaut des TRA: "Abschnitt 4b Satz 1 gibt Taiwan zu einem bestimmten Grad einen souveränen Status: 'Wann immer sich die Gesetze der Vereinigten Staaten auf andere Länder, Nationen, Staaten, Regierungen und ähnliche rechtliche Einrichtungen beziehen oder mit ihnen in Zusammenhang stehen, so schließen solche Bestimmungen auch Taiwan mit ein und können auf Taiwan angewendet werden.'"
Es gibt noch weitere positive Anzeichen. In der "Übersicht über die Taiwanpolitik" von 1994 beispielsweise lassen sich einige Verbesserungen in den Beziehungen zwischen der Republik China und den USA erkennen. "Manche Regierungsbehörden der USA empfangen inzwischen Vertreter der Republik China, und die USA sagen, daß sie Taiwans Mitgliedschaft in internationalen Organisationen, bei denen staatliche Souveränität keine Zulassungsbedingung ist, aktiv befürworten werden", weiß Joanne Chang. "Außerdem wollen sie auch dafür sorgen, daß Taiwans Stimme gehört wird. Zwar waren die Fortschritte bisher gleich Null, aber zumindest sieht man den guten Willen der US-Regierung."
"Wenn die internationale Beteiligung der Republik China ein Anliegen sein soll, dann hat Washington bisher noch rein gar nichts unternommen, was dem Geist des TRA entspräche", widerspricht Shaw. "Bei einer großzügigen Auslegung der Bestimmungen können wir sagen, daß die Vereinigten Staaten Taiwans aktive Repräsentierung in der Weltgemeinschaft beizubehalten wünschen." Die "Übersicht über die Taiwanpolitik" von 1994 stimmt zwar grundsätzlich mit dem TRA überein, aber zwei in der Übersicht erwähnte Punkte wurden immer noch nicht umgesetzt.
"Ich habe Richard Bush [den Leiter des American Institute in Taiwan (AIT), also der Quasi-Botschaft der USA] und Darryl Johnson [den Direktor des Taipei-Büros des AIT] selbst gefragt, warum die USA beim Versuch Taiwans, Beobachterstatus in der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization , WHO) zu erlangen, uns nicht aktiv unterstützt haben, sondern statt dessen auf ihr Stimmrecht verzichteten", fährt Shaw fort. "Ich bekam eine doppelte Antwort: Erstens seien die USA nur einfaches Mitglied der WHO, und es gäbe keinen Konsens über den Umgang mit der Taiwanfrage. Zweitens beschieden sie uns, daß wir uns in dieser Angelegenheit an die VR China wenden sollten. Dann fügten sie noch hinzu, daß ihnen aufgrund der jüngsten Spannungen über die Taiwanstraße die Hände gebunden seien."
Die Schwierigkeiten bei der Umsetzung des TRA hängen mit Veränderungen in der Zusammensetzung des US-Kongresses zusammen. Die meisten der Politiker, die damals das TRA erließen, sind mittlerweile von der politischen Bühne abgetreten. Mit den Fortschritten der Republik China hat jedoch auch die Unterstützung im US-Kongreß zugenommen. "Der Hauptgrund der Unterstützung des US-Kongresses für uns sind unsere demokratischen Errungenschaften", unterstreicht Shaw. "In der Vergangenheit, während des Kalten Krieges, hatten wir gemeinsame Interessen. Damals waren wir antikommunistische Verbündete. Heute sind wir jedoch Partner bei Demokratie. Es besteht ein hohes Maß an Empathie, weil wir beide quasi Mitglieder im demokratischen Club sind." Prof. Bau fügt eine weitere Beobachtung über die Unterstützung durch den US -Kongreß hinzu: "Sowohl der Senat als auch das Repräsentantenhaus haben nicht-bindende Resolutionen über die Unterstützung weiterer Waffenverkäufe der USA an Taiwan und unsere internationale Beteiligung verabschiedet."
Zusätzlich macht Bau darauf aufmerksam, daß laut TRA alle Gesetze der USA nach wie vor auf die Bürger der Republik China anwendbar sind. "Solange die Republik China noch Eigentum in den USA besitzt, können Bürger der Republik China auch die Gerichte in den USA anrufen." All dies trägt nach Shaws Worten dazu bei, daß zwischen dem Volk der Vereinigten Staaten und dem Volk der Republik China umfassende, enge und freundliche Handels-, Kultur- und andere Beziehungen erhalten und gepflegt werden.
Zur Verbesserung der Beziehungen zwischen der Republik China und den USA rät Prof. Bau zu mehr Kommunikation mit US-amerikanischen Kongreßmitgliedern, Beamten und akademischen Institutionen. "Wenn unsere Beziehungen mit der US-Regierung nicht so gut sein sollten, wie sie es sein könnten, haben wir mit diesem dreifachen Ansatz zum Ausgleich zumindest Rückhalt beim Kongreß. Außerdem sollten wir Kontakt mit führenden amerikanischen 'Denkfabriken' halten, egal welche politische Partei sie unterstützen. Aus der Vergangenheit haben wir gelernt, daß manche Leiter solcher Denkfabriken später Regierungsposten erhalten." Chang ist ähnlicher Meinung und sagt, daß die Academia Sinica auch aus diesem Grund im vergangenen April eine internationale Konferenz über die Beziehungen zwischen der Republik China und den USA veranstalten konnte. Prof. Bau betont, die Regierung der Republik China solle die USA immer wieder daran erinnern, daß das TRA ein Gesetz ist und sich an der militärischen Bedrohung durch das Festland nichts geändert hat. "Diese Bedrohung besteht solange, wie die VR China sich weigert, auf die Anwendung von militärischer Gewalt gegen Taiwan zu verzichten, und das Festland Taiwan gleichzeitig international isoliert."
Welche Auswirkungen hat das TRA auf die Beziehungen über die Taiwanstraße? "Die Vereinigten Staaten hoffen, daß Taiwan zu einer ausgereiften Demokratie und dann sozusagen ein leuchtendes Vorbild für das chinesische Festland wird", analysiert Shaw. "Demokratie läßt sich ohne die Bereitschaft und die Fähigkeit dazu nicht verwirklichen. Washington glaubt, daß Taiwan für das chinesische Festland ein Vorbild und dadurch ein Katalysator für die Demokratisierung werden kann. Auf dem Festland gibt es mittlerweile ein rasches wirtschaftliches Wachstum und eine starke Armee, und die USA haben absolut kein Interesse daran, daß das chinesische Festland weiter eine Einparteiendiktatur bleibt oder zu einem Kriegshetzer wird."
Chang pflichtet dem bei. "Nach Ansicht der Vereinigten Staaten kämpfen demokratische Staaten nicht gegeneinander, deswegen wollen sie zum Wandel des Festlandes zu einem demokratischen Staat beitragen. In dieser Hinsicht kann Taiwan eine Führungsrolle innehaben. Washington möchte das chinesische Festland zu einem normalen Mitglied der Weltgemeinschaft machen und verfolgt daher eine Politik der Einbindung in der Hoffnung, das Festland dadurch zur Kooperation zu bewegen. Weltweit sind aber nur noch vier kommunistische Staaten übrig (VR China, Nordkorea, Kuba und Laos), daher sind die Bedenken der VR China gegenüber den US-amerikanischen Absichten verständlich. Offenkundig bedarf das gegenseitige Vertrauen zwischen Washington und Peking einer Stärkung."
Würden sich formale Beziehungen der Republik China zu den USA mit ihren Beziehungen zum chinesischen Festland vereinbaren lassen? Nach Prof. Baus Worten hat das TRA in dieser Hinsicht einen Doppeleffekt: "Einerseits sorgt das TRA für ein militärisches Gleichgewicht in der Taiwanstraße, andererseits verursacht es aber auch Spannungen." Nach Changs Ansicht ist dieses Problem nicht unlösbar. " Die Zeit zwischen 1991 und 1994 war für beide Seiten positiv", urteilt sie. "Die Vereinigten Staaten unterstützten unsere Bemühungen zur Aufnahme in das Forum für Asiatisch-pazifische Wirtschaftskooperation (Asia-Pacific Economic Cooperation , APEC) und für einen Beobachterstatus im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade , GATT -- die Vorläuferorganisation der Welthandelsorganisation [ World Trade Organization, WTO]), gleichzeitig verkauften sie uns ihre F-16-Kampfflugzeuge und schickten Kabinettsmitglieder nach Taiwan. Unterdessen gründeten wir die Stiftung Austausch über die Taiwanstraße ( Straits Exchange Foundation, SEF) als Vermittlerorganisation für den Dialog mit dem Festland, und Peking gründete entsprechend die Vereinigung für die Beziehungen über die Taiwanstraße ( Association for Relations Across the Taiwan Straits , ARATS. Die Leiter dieser beiden Organisationen, Koo Chen-fu für die SEF und Wang Daohan für die ARATS, trafen sich im April 1993 in Singapur. Ich denke, wenn wir die Lage unter Kontrolle halten, dann kann auch etwas dabei herumkommen."